全面檢查法

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更新時間: 2013-09-05

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全面檢查法是稅務檢查的一種方式。

風險,是指可能遭受損失、傷害、不利的危險。在完善的法制社會中,任何執法主體都面臨著執法風險。《稅收徵收管理法》賦予稅務稽查部門「專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件查處」的職權,負有對納稅人、扣繳義務人進行監督的職責,並對作出的稅務稽查結論的公正性負責。一旦稽查機關和稽查人員作出的稽查意見失當,或執法過程中違反有關法律法規的規定,必將承擔相應的風險。雖然稽查風險是客觀存在的,不可能完全避免,但是可以採取有效措施加以防範和控制,將風險減到最小。 

      一、稅務稽查風險的類型
      從目前來看,稅務稽查風險主要有四大類:第一類是指被查對象存在稅收違法行為,稽查人員在檢查時未能發現,造成稅務稽查意見失當。這裡有3種具體情況:一是被查對象整體財務報表和賬簿憑證發生錯誤,如納稅人賬外銷售時採取「兩頭不進」的方式,整體財務狀況、稅收負擔和內部控制一切正常,導致稽查人員在檢查時發表無問題的結論;二是賬簿憑證存在重大涉稅錯誤,而稽查人員實施檢查時未能發現,導致發表不正確的稽查意見;三是賬面上存在重大疑點,如與同行業相比或與企業以往年度的財務狀況、經營規模、稅收負擔相比,存在涉稅違法的重大疑點,但在當時的稽查背景下,無法尋找到充分可靠的證據,稽查人員只能發表無問題的稽查意見。
      第二類是稽查人員受自身業務水平和稽查成本效率的制約,影響了稅務稽查判斷和評價的準確性,或稽查機關依據作出稽查意見的證據與行政複議、行政訴訟中的證據要求存在差距。
      第三類是稽查人員受自身素質的制約和環境因素的影響,如稽查人員玩忽職守或徇私舞弊,對被查對象的涉稅違法行為視而不見,不征、少徵稅款,導致最後被追究刑事責任。
      第四類是實施稅務檢查后,因缺乏監督和管理,納稅人對檢查結果不作正確的賬務調整,再次偷稅。如某企業由於賬外經營,隱瞞銷售收入,補繳稅款、罰款,但並未作賬務調整,偷逃當年度所得稅。此類納稅人賬務調整的監督責任是否應屬稽查部門,目前有待商榷,隱性風險依然存在。
      稽查風險的存在必將給稅務機關造成損失。輕者,造成不利影響,損害稅務機關的形象;重者,稽查人員被追究刑事責任,開除公職,或依法給予行政處分,個別的甚至會影響部門的運轉。
      二、稅務稽查風險的成因
      一是經營手段靈活,稽查難度增大。在市場經濟條件下,企業作為自主經營、自負盈虧的法人實體參與市場競爭,並在競爭中不斷壯大,通過兼并、收購和聯合等方式形成主業突出、市場競爭力強的大公司大集團。由於企業的經營範圍廣、經營手段靈活,外部的經營環境日益複雜,稅務稽查難度增大,稽查風險明顯加大。同時,出於利潤最大化的考慮,少數企業誠信缺失、納稅意識淡薄,加上互聯網等信息技術的廣泛應用,避稅、逃稅手段高科技化,稽查人員失察和出錯的可能性增加,稽查風險明顯增大。
      二是法律責任細化,稽查風險增大。隨著中國法制建設的逐步完善,稽查機關和稽查人員的法律責任更加具體。《中華人民共和國稅收徵收管理法》及其實施細則的修訂和完善,進一步明確了稽查機關和稽查人員的法律責任。《中華人民共和國行政許可法》的實施,增加了有關稽查機關和稽查人員的法律責任條款。由於涉及的法律法規進一步細化,增加了稽查機關和稽查人員的責任條款,對稽查質量提出了更高的要求。
      三是外部環境干擾,稽查壓力增大。稅務稽查受外部環境的干擾,影響稅收執法公平。個別企業一旦被稽查機關查出問題就千方百計找關係,干擾稽查機關的檢查和處理。
      四是專業能力的制約。稅務稽查是一個需要綜合運用稅收、財會、法律知識和經驗進行職業判斷的專業。稽查人員在稽查過程中需要合理運用專業知識、技能和經驗,並保持職業謹慎。稽查人員的職業判斷直接影響稽查工作的質量,採用何種稽查方法、收集哪些證據、收集多少證據、提出何種意見都依賴於稽查人員的職業判斷。
      五是職業素質的影響。人的因素是至關重要的,稽查工作也是一樣。稽查人員的職業素質包括稽查人員的職業品德、職業紀律、職業勝任能力和職業責任。如果稽查人員在稽查過程中喪失了應有的工作責任心,沒有公正、謹慎的職業態度,就會影響稽查質量,增大稽查風險。
      六是稽查方法的影響。稅務稽查廣泛採用統計抽樣的方法,即從被查單位總體中抽取一定數量的樣本進行檢查,並根據檢查樣本的結果推斷總體特徵,因此稽查結果有一定的誤差。同時,雖然計算機的核算、分析技術已經在會計領域廣泛應用,但計算機稽查技術還沒有得到有效的開發和運用。面對海量的稽查資料,稽查人員實施稽查仍採取賬項基礎檢查法,受檢查人數和檢查時間的限制,影響了稽查質量,增大了稽查風險。
      三、防範稽查風險的措施
      稽查風險存在於稽查過程的每一個環節,風險成因也包括多方面。當前,針對稽查風險產生的可能性和控制難的問題,應採取一些有針對性的措施,儘可能將風險減到最小。
      (一)加強內部建設是防範稽查風險的基礎。
      一是加強制度建設。在當前的稽查制度體系中,防範和控制稽查風險的制度還不完善。上級稽查部門應加強稽查風險防範制度體系的建設,組織有關專家研究建立防範和控制稽查風險的制度體系,特別是對稽查方案的制訂、稽查案件證據的收集、稽查工作底稿的編製、稽查報告的編製和案件複核等制訂統一、規範的制度,這是防範和控制稅務稽查風險的有效舉措。
      二是提升計算機應用能力。加大稅務稽查軟體開發和應用力度,提升計算機稽查的應用能力,要針對不同行業、不同會計系統,設計具有針對性的計算機稽查程序,充分利用科技手段獲取稽查工作所需的信息資料,使稽查人員能夠對計算機系統進行一般性檢查,提高稽查效率。同時,要加大稽查經費投入,加強計算機硬體設施建設。
      三是落實稽查案件分級審理制度。按照一定的標準,對稽查案件實行分級集體審理,對案情複雜、有重大社會影響的案件應由重大案件審理委員會審理,對其他案件由稽查機關案件集體審理會議審理,嚴把案件的質量關、定性關,防止稽查「走過場」等情況的發生。
      四是健全稽查案例分析制度。定期召開案例分析會,對稽查選案、檢查、審理和執行進行把關和協調,真正做到案件事實清楚、證據確鑿、定性準確、數字準確、文書規範、程序合法、運用法律法規準確,對發現的問題和存在的風險認真分析研究,及時整改,建立制度。對稅收政策執行、自由裁量權的把握進行全面協商,提高稽查執法的質量。建立分類案例資料庫,總結對各類企業實施檢查的基本方法,為案件檢查提供參考和示範。
      五是加大案件複查和「下查一級」的力度。案件複查能夠強化監督、發現問題、消除隱患、提高稽查質量。要加大對稽查案件的複查力度,抽調精幹人員,採取交叉複查、案卷審查和實地調查等方式,按照《稅務稽查案件複查暫行辦法》規定,統一複查口徑、統一審理標準、統一處罰尺度,對複查案件的程序、事實、證據和執行、有無違反稽查工作紀律等進行深入細緻的檢查,要及時發現和糾正案件存在的問題,認真進行整改。上級稽查部門要加大對下級稽查部門稽查案件的複查力度,每年定期組織抽取一定比例的已查案件進行複查,做到應查必查、查深查透,及時總結,認真分析,提出建議。在實施「下查一級」時,應注意適當縮小檢查面,及時溝通信息,制訂統一的行政處罰標準。
      六是加強稅法宣傳,排除外部干擾,營造良好的執法環境。稅務部門要加大稅法宣傳力度,增強納稅人的誠信納稅意識,宣傳稅務稽查對整頓和規範市場經濟秩序的作用,營造政府支持、部門協作、企業配合的良好稅收執法環境,減少和排除外部環境對稽查工作的干擾。對個別確實無法迴避的案件,應認真作好稅務案件審理會議記錄,分清責任。
      (二)規範稽查流程是防範稽查風險的關鍵。
      一是加強查前調查。要全面了解被查單位的業務、財務狀況,認真調查被查單位的經濟性質、管理體制、機構設置和人員編製情況,調查被查單位的經營範圍、財務會計機構及其工作情況、相關的內部控制及其執行情況、重大會計政策選用及變動情況、以往接受稅務稽查情況及其他需要了解的情況,收集與稽查有關的法律、法規、規章和政策,收集銀行賬戶、會計報表及其他有關的會計資料、稽查檔案資料等,這有助於稽查人員把握稽查方向,提高稽查效率。同時,結合被查單位的實際情況,明確稽查重點。對被查單位內控制度進行符合性測試,以判定內控制度是否有效,為下一步評估稽查風險提供必要的依據。
      二是編製科學方案。科學合理的稽查方案能夠有效防範和控制稽查風險。檢查組應在查前調查的基礎上,認真分析稽查風險和稽查重點,制訂科學合理的稽查方案。方案應包括檢查目標、稽查風險的評估、檢查重點以及對檢查目標有重大影響事項的檢查步驟和方法等內容。在稽查過程中,如發現新的重要線索,應及時調整稽查方案,以防止遺漏重要的稽查內容,合理規避風險。
      三是準確運用稽查方法。在稽查過程中,應注意採用規範的稽查方法。在目前廣泛使用賬項基礎檢查法的條件下,對業務簡單、憑證不多的企業應實行全面檢查;對業務量較大的企業,應採用抽樣統計方法,認真評估固有風險和控制風險,明確檢查重點,確定樣本數量,將稽查風險控制在可接受範圍內。對涉及處理和處罰的具體事項,應進行全面檢查,不能簡單地運用統計抽樣的方法。
      四是稽查取證合法。稽查風險很大程度上是證據風險。證據風險來自檢查過程中稽查人員對證據的取捨及其證明是否充分的認定。如何獲得充分可靠的證據、防止遺漏重要證據,是控制證據風險的關鍵。
      減小稽查風險、提高證據質量可以從以下8個方面入手。
      第一,檢查要符合法定程序。實施稽查前要向納稅人發出書面稽查通知,告知稽查時間等。應認真執行稽查人員迴避的規定,稽查人員要有兩人以上,實施稽查時要出示稅務稽查證件。詢問、調取賬簿和實地稽查等要符合法定程序,並依法為納稅人保密。
      第二,證據類型和取證程度要統一。一般稽查案件按照《稅務稽查工作規程》取證,賬外賬等一些偷稅手段比較靈活的涉稅違法案件的證據種類複雜、取證難度大,目前還沒有一個統一的規定,取證的風險比較大。稽查系統內部應對此類案件的證據類型、證據形式和取證程度作出基本規定,以指導稽查取證實務,避免取證不規範所承擔的稽查風險。
      第三,要加強與公安、檢察、法院等部門配合,確保收集的證據充分可靠,符合行政訴訟的要求。
      第四,收集證據要全面客觀。既要依法收集當事人的有責和責重的證據,又要依法收集當事人無責和責輕的證據,為案件審理提供全面客觀的依據,確保案件定性準確、處理適當。
      第五,取證要合法。取證要在法律法規授權下進行,取證的主體、時間、程序、方式和形式都必須合法。
      第六,規範稽查文書。稽查過程中涉及的文書較多,應以規範化要求來編製,避免隨意性,特別是取證材料和稽查工作底稿,更應該注意格式統一、用語準確等。對於稽查過程的描述,也要有規範統一的標準。檢查組組長應對稽查過程中形成的稽查文書、稽查工作底稿進行全面複核。
      第七,案件審理客觀公正。案件定性準確、處理適當是規避稅務稽查風險的有效舉措。審理部門應強化審理把關,在案件審核時根據違法事實和已獲取的證據資料進行定性,對證據不足難以定性的案件應退回檢查環節進行補證。同時,在審理過程中應耐心聽取納稅人的申辯意見,並認真進行核實,做到公正執法、準確定性。要認真執行案件移送規定,對違法構成犯罪的應及時將案件移送司法機關,依法追究刑事責任。
      第八,稽查案卷完整全面。稽查人員的整個稽查過程應完整地在稽查案卷中反映出來,這也是規避風險的一個有效舉措。目前,案卷中大部分內容只能反映被查對象的稅收違法情況,尤其是稽查結論的案卷,資料內容相當簡單。作為對執法行為進行監督的載體,稽查案卷應全面完整地反映稽查的全過程,特別是應詳細記錄檢查人員的整個稽查過程,如對被查對象的內部控制測試、稽查方案、人員分工、檢查範圍和內容、運用的稽查方法和策略、重要的會計問題和重點稽查領域、對問題的排查過程等,這些均應記錄在稽查工作底稿或相應的文書中。
      (三)提高職業素質是防範稽查風險的保證。
      一是轉變觀念,增強風險防範意識。稽查人員要充分認識風險對自身、稽查工作、稅務部門形象的影響,自覺遵守「公平執法,規範操作,廉潔自律,令行禁止,嚴守秘密」的工作要求。增強風險防範意識,認真總結經驗,努力做到稽查業務規範化,並在稽查實踐中積極探索防範風險的有效途徑。
      二是提高風險防範能力。判斷被查單位是否存在重大錯誤、確定稽查重點、收集案件證據,都取決於稽查人員業務素質的高低。因此,要積極開展稅收知識、財會知識、法律知識和稽查技能的培訓,努力培養一支既精通財稅和法律知識,又具有較高業務技能的複合型人才隊伍。提升稽查人員的職業素質,加強稽查人員的政治思想、職業道德教育,努力增強稽查人員的責任感,使之具備「客觀公正、實事求是、合理謹慎、職業勝任、保守秘密、廉潔奉公、恪盡職守」的職業素養。
      三是加強教育,積極預防職務犯罪。加強黨風廉政建設和機關效能建設的學習和教育,構建教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系。利用典型案例開展警示教育,積極做好乾部職務犯罪的教育和預防工作。加大懲處力度,增強威懾力,促使幹部形成「手莫伸,伸手必被捉」的畏懼心理。深入開展「珍惜崗位,珍惜權力,珍惜榮譽,珍惜前程,珍惜家庭」教育活動,認真算好「政治賬、經濟賬、法制賬、家庭賬、良心賬」,築牢拒腐防變的思想道德防線。深化幹部人事制度改革,制訂並落實幹部輪崗制度,有效規避稽查風險,防止失職、瀆職行為的發生,更好地愛護和保護廣大稽查幹部。

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